解 讀
為貫徹實施《招標投標法實施條例》，完善湖南省水利工程招標投標規(guī)定，加強標后履約監(jiān)管，全面推進電子招標投標，湖南省水利廳出臺了《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實施辦法》（湘水辦〔2017〕113號）（以下簡稱《辦法》）。現(xiàn)就《辦法》出臺的背景、意義、起草依據(jù)、主要編制原則、主要內(nèi)容等進行解讀。
一、《辦法》出臺的背景
黨的十八大以來，黨中央、國務院全面深化改革、全面推進依法行政、建設法治政府的步伐加快，各級政府和部門在深化改革、推動發(fā)展、協(xié)調和處理各種利益問題需要更加自覺地運用法治思維和法治方式開展工作。2012年2月1日，《中華人民共和國招標投標法實施條例》正式實行，國務院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)改委、法制辦、監(jiān)察部《關于做好招標投標法實施條例貫徹實施工作意見的通知》，要求各地各部門全面清理與招標投標有關規(guī)定，抓緊完善《招標投標法實施條例》配套制度。2016年9月，省發(fā)改委和省政府法制辦會同水利、住建、交通等省直部門對全省各級各部門的招標投標制度進行了復核會審，印發(fā)了《關于通報全省招標投標制度清理復核結果的通知》（湘發(fā)改法規(guī)[2016]816號），指出各級各部門在制定招標投標有關文件時存在的一些主要問題，如制定主體不合規(guī)、程序不合規(guī)、文件缺乏法律依據(jù)等，并從依法行政的角度對有關工作做出要求。
我省作為水利大省，當前正處于大規(guī)模水利建設時期，每年通過公開招標選定中標單位的項目標段近千個。招標過程中排斥潛在投標人、圍標串標、出借資質、評標不公等工程建設領域突出問題長期以來伴隨著招標投標活動，影響了招標投標活動的公平公正性，也成為黨和政府、社會各界高度關注的問題。原《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實施辦法》（湘水建管[2014]54號）自2014年6月頒布實施以來，在規(guī)范招標投標活動等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著實踐的不斷深入，招標投標活動中新問題、新情況不斷出現(xiàn)，原辦法逐漸難以適應招標投標的電子化、信用信息應用不斷深化等新要求。
二、《辦法》出臺的意義
（一）適應招標投標電子化的需要。2015年12月，我省水利工程電子招標投標系統(tǒng)正式上線運行，這是我省建成的第一個全過程電子化招標投標系統(tǒng)。我廳為配套系統(tǒng)建設、防止招標人或代理機構設置排斥潛在投標人的條款，聯(lián)合省發(fā)改委編制了施工和監(jiān)理招標文件示范文本，同時為在全省推廣電子化招標投標，印發(fā)了《關于在全省推行水利工程電子招標投標的實施意見》（湘水辦[2016]10號），就電子化招標投標活動作出了一些適應其特點的規(guī)定，如“各地使用國有資金投資以及國有資金投資占控股或主導地位的水利工程（國家和我省鼓勵采用先建后補、以獎代補、村民自建的農(nóng)村小型水利工程除外）要全部實行電子招標投標”、招標人代表原則上不參加評標委員會、采用電子招標的項目招標人要按我廳印發(fā)的示范文本編制招標文件……作為指導全省水利工程建設項目招標投標活動的規(guī)范性文件，《辦法》有必要進行適當修訂。
（二）規(guī)范招標投標活動的需要。實踐表明，招標投標過程中違法違規(guī)行為具有很強的隱蔽性，查處難度較大，只有同時從制度和技術等多方面加強監(jiān)管和防范，才能更有效地規(guī)范招標投標活動。電子化招標投標在防止排斥潛在投標人、遏制投標人信息泄露、提高評標活動的公平公正性等方面具有較好作用，但在遏制出借資質、投標人之間串通投標等方面較為局限。從完善標后履約監(jiān)管制度、推行質量終身責任制、加大守信激勵失信懲戒力度等角度出發(fā)，將招標投標活動監(jiān)管合理適當延伸至標后履約階段，有利于遏制招標投標活動中的違法違規(guī)行為，保障水利工程建設質量。
三、《辦法》起草的依據(jù)
《辦法》起草嚴格遵守《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實施條例》、《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》、《湖南省實施<中華人民共和國招標投標法>辦法》、《電子招標投標辦法》等有關規(guī)定，并充分汲取了我省水利工程招標投標活動實踐經(jīng)驗。
四、《辦法》的主要編制原則
《辦法》編制嚴格遵守上位法規(guī)定，借鑒住建、交通行業(yè)和其它省市經(jīng)驗，并從我省水利工程建設項目招標投標實際情況出發(fā)，著力于解決水利工程招標投標實踐中存在的突出問題。對上位法已闡述清楚、無需細化的規(guī)定，盡量不重述，對實踐需要細化的，盡可能作出詳細規(guī)定，以增強針對性、可操作性。
五、《辦法》的主要內(nèi)容
《辦法》共三十條，主要內(nèi)容包括：
第一條和第二條，《辦法》制定目的、依據(jù)和適用范圍
第三條，對進場交易和電子招標的條件和要求作出了明確規(guī)定。
《辦法》規(guī)定水利工程建設項目招標投標應進入設區(qū)的市級及以上人民政府建立的公共資源交易中心交易。對于公共資源交易中心的選擇，《辦法》規(guī)定按照屬地管理和權限管理原則確定。所謂屬地管理，指的是按照項目實施地或項目法人所在地，確定項目交易的公共資源交易中心。如項目實施地在長沙市望城區(qū)，按屬地原則選擇交易場地應為長沙市公共資源交易中心。所謂權限管理，指的是按照招標項目的行政監(jiān)督部門的所在地確定公共資源交易中心。如株洲市茶陵縣某項目招標，行政監(jiān)督部門為省水利廳，按權限管理原則選擇交易場地一般為省公共資源交易中心。一般情況下，權限管理優(yōu)于屬地管理原則。公共資源交易中心選擇方案由招標人在招標文件備案時提出，行政監(jiān)督部門備案后確認。公共資源交易實現(xiàn)全程電子化后，在堅持依法監(jiān)督前提下，支持交易主體跨行政區(qū)域自主選擇公共資源交易中心。
根據(jù)國家和我省推進電子招標的有關規(guī)定，《辦法》規(guī)定全省各地全部使用國有資金投資以及國有資金投資占控股或主導地位依法招標的水利工程（國家和我省鼓勵采用先建后補、以獎代補、村民自建的農(nóng)村小型水利工程除外）要全部實行電子招標投標。
第四條，招標人（項目法人）的權利
《辦法》規(guī)定招標工作由項目法人負責，任何單位和個人不得以任何方式非法干涉招標投標活動。
第五條，招標投標行政監(jiān)督事權劃分
《辦法》規(guī)定省、市、縣三級水行政主管部門按照我廳現(xiàn)行有效的事權劃分文件規(guī)定劃分招標投標行政監(jiān)督和標后履約監(jiān)管事權。行政監(jiān)督部門履行監(jiān)督職責應依法進行。
第六條，可以不招標的情形
《辦法》規(guī)定，經(jīng)批準使用農(nóng)民投工投勞或以獎代投的小型水利工程施工項目，可以不進行招標，但應依法履行審批程序，且必須在項目受益區(qū)進行公示，接受群眾監(jiān)督。
第七條，標段劃分和工程總承包模式招標規(guī)定
《辦法》規(guī)定招標人不得利用劃分標段規(guī)避招標、限制或者排斥潛在投標人。劃分標段的基本原則為：便于組織施工和管理。
根據(jù)中央和我省推進工程總承包發(fā)展的有關指導意見，為規(guī)范工程總承包模式招標，《辦法》規(guī)定招標人擬采用工程總承包模式的，應該在可行性研究報告或初步設計報告中提出，經(jīng)可行性研究報告或初步設計報告審批部門批復后方可實施。
第八條、第九條，對招標代理機構及其項目負責人作出規(guī)定
第十條，對招標文件編制作出了明確規(guī)定
《辦法》規(guī)定招標人應當根據(jù)國家有關規(guī)定和標準文本編制資格預審和招標文件，對施工、監(jiān)理、設計和工程總承包項目招標，招標人應按照湖南省水利廳印發(fā)的招標文件示范文本編制招標文件。《辦法》同時規(guī)定招標人不得設置不合理條件和市場準入限制，不得歧視處罰期限已滿的從業(yè)單位。強調對于按照國家有關資質管理規(guī)定可由相關專業(yè)最低資質等級單位承擔的工程，招標人不得將類似工程業(yè)績等作為投標資格條件。
根據(jù)國家和我省推進信用體系建設的有關意見，《辦法》規(guī)定招標人應當在資格預審文件和招標文件中明確市場主體信用檔案應用要求：一是市場主體應當在全國水利建設市場信用信息平臺建立信用檔案并在我省水利建設市場信用信息平臺公示，否則其投標文件中的業(yè)績、項目負責人或技術負責人等主要人員資歷在資格預審和評標中將不予認定；二是對被列入失信黑名單的市場主體禁止參與投標，包括被列入全國水利建設市場信用信息平臺、湖南省水利建設市場主體黑名單的市場主體，以及受到湖南省人民政府及湖南省直有關部門取消投標資格以上處罰的市場主體三種情形。
第十一條，評標辦法
《辦法》推薦了綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標價法兩種評標辦法，取消了原《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實施辦法》（湘水建管[2014]54號）中推薦的“合理定價評審抽取法”。
省水利廳將配套本《辦法》，對招標文件示范文本進行修訂，對評審因素和評分權重等作相應調整。
1、綜合評估法
工程總承包，勘察、設計、監(jiān)理、代建等服務招標和貨物招標項目，評標要素及評分權重由招標人按照國家和省有關規(guī)定結合項目特點確定。
對施工項目招標，評審因素和評分權重根據(jù)項目特點存在兩種方案：
方案一：一般情形，各種情況下通常都可以采用。
評審因素包括3項：投標人項目管理機構、投標報價、信譽等其他評審因素。
評分權重規(guī)定：投標報價應在75%～85%之間，信譽等其他評審因素中的水利建設市場主體信用等級評分權重應在3%～6%之間，市場主體有在全國水利建設市場信用信息平臺、湖南省水利建設市場信用信息平臺正在處罰或公告有效期內(nèi)的不良行為記錄的，每項扣減總分值的1%，市場主體有在從事水利工程中被湖南省人民政府及湖南省直有關部門記錄并在處罰或公告有效期內(nèi)不良行為的，每項扣減總分值的0.25%，累計扣分不超過資格審查或評標辦法確定的投標人信譽分值權重；市場主體在湖南省水利建設市場紅名單有效期內(nèi)的，應對信譽等其他評審因素進行加分，信譽加分占總分值的1%。
方案二：二級及以上施工資質才能承擔的工程較復雜、技術難度較大和專業(yè)性較強的施工項目。
評審因素包括4項：投標人技術投標文件、項目管理機構、投標報價、信譽等其他評審因素。
評分權重規(guī)定：投標報價應在50%～70%之間，信譽等其他評審因素中的水利建設市場主體信用等級評分權重、不良行為扣分權重等與方案一相同。
2、經(jīng)評審的最低價法
采用經(jīng)評審的最低投標價法，應當以能夠滿足招標文件的實質性要求，并且經(jīng)評審的投標報價最低的投標人為中標候選人，但投標報價低于成本的除外。
第十二條、第十三條，對招標信息發(fā)布和招標文件發(fā)售作出規(guī)定
第十四條、第十五條、第十六條，對資格審查、投標保證金和招標備案作出規(guī)定
第十七條，聯(lián)合體投標有關規(guī)定
對聯(lián)合體投標主體的能力要求、資質、信用等級進行了說明。
第十八條，對投標單位授權代表的規(guī)定
代表投標人辦理投標事宜的必須是法定代表人或其授權委托人，授權委托人應當為本單位正式員工。非正式員工的，可視為出借資質，以他人名義投標。
第十九條，對項目負責人的規(guī)定
《辦法》規(guī)定對大中型項目施工，投標單位的項目負責人必須由具有相應級別和專業(yè)的注冊建造師擔任。小型水利工程項目施工，除非相關法律法規(guī)有明確規(guī)定，項目負責人可由投標單位具有水利工程或相近專業(yè)中級以上專業(yè)技術職稱、三年以上水利工程施工管理經(jīng)驗的人員擔任。
施工、工程總承包項目的項目負責人不能同時在兩個及以上的工程項目上擔任項目負責人。對采用湖南省水利工程電子招標投標的項目，在招標人確定中標單位發(fā)布中標結果公告后，系統(tǒng)將自動鎖定項目負責人，從技術上防止中標單位用同一個項目負責人重復去投標。《辦法》同時對變更和解鎖項目負責人作出了規(guī)定。
第二十條，編制和遞交投標文件有關要求
明確了采用全過程電子招標投標的項目的投標文件編制特殊要求，即“暗標”要求。
采用全過程電子招標投標的項目，投標人應當在投標截止時間前完成投標文件的傳輸遞交，并在招標文件規(guī)定的電子投標文件解密截止時間前解密。投標截止時間前未完成投標文件傳輸遞交和在線簽到的，視為撤回投標文件；因投標人原因造成投標文件未解密的，視為撤銷其投標文件；因投標人之外的原因造成投標文件未解密的，視為撤回其投標文件，投標人有權要求責任方賠償因此遭受的直接損失。按照電子招標投標相關法律法規(guī)的規(guī)定，撤回投標文件和撤銷投標文件的法律后果是不同的。
第二十一條，開標有關規(guī)定
《辦法》規(guī)定招標人應當按照招標文件中規(guī)定的時間、地點開標。投標人的法定代表人或其委托代理人應準時參加開標會。采用電子化招標投標的，除現(xiàn)場開標外，可網(wǎng)絡在線參加開標，但所有的投標人均應當準時參加。
第二十二條，評標委員會組建有關規(guī)定
《辦法》規(guī)定對使用了政府投資的水利工程建設項目，招標人原則上不派代表參加評標委員會，技術復雜、有特殊要求的項目，招標人提出書面申請并經(jīng)行政監(jiān)督部門批準后，可派一名代表參加評標委員會。
評標過程中招標人和招標代理機構人員原則上不得進入評標區(qū)域，評標開始前招標人和招標代理機構人員可在行政監(jiān)督人員的現(xiàn)場監(jiān)督下對評標辦法進行必要的解釋說明，評標結束后招標人和招標代理機構人員可在行政監(jiān)督人員的現(xiàn)場監(jiān)督下對評標結果進行檢查核對。
一般情況下，評標委員會的專家成員應從省綜合評標專家?guī)熘邢嚓P專業(yè)專家名單中以隨機抽取的方式確定。
第二十三條，評標有關規(guī)定
《辦法》規(guī)定資格預審委員會或評標委員會應通過指定平臺查詢投標人信用檔案，作為資格預審或評標的依據(jù)之一。評標委員會成員應按照招標文件規(guī)定的評標標準和方法客觀評標，嚴禁評標委員會在評標時隨意擴大重大偏差的認定范圍。
第二十四條，評標報告有關規(guī)定
《辦法》規(guī)定評標報告應在三分之二以上委員同意并簽字的情況下才能通過，并明確評標報告記載的內(nèi)容應符合《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》第四十二條規(guī)定。
第二十五條，中標候選人公示有關要求
依法必須進行招標的項目，明確了招標人發(fā)布中標候選人公示的媒介和平臺，投標人或者其他利害關系人對依法必須進行招標的項目的評標結果有異議的，應在中標候選人公示期間向招標人提出。招標人應自收到異議之日起3日內(nèi)作出答復；作出答復前，應暫停招標投標活動。
第二十六條，合同簽訂有關規(guī)定
說明了合同簽訂的時間、原則，設定了履約保證金的上限。
第二十七條，投訴及處理有關規(guī)定
《辦法》對投訴的提出和受理進行了規(guī)定，并規(guī)定應依據(jù)《工程建設項目招標投標投訴處理辦法》和《湖南省招標投標活動投訴處理辦法》處理。
第二十八條，標后履約規(guī)定
《辦法》新增了標后履約的有關規(guī)定，即各級水行政主管部門應督促工程參建單位嚴格按照《湖南省水利工程建設責任主體項目負責人質量終身責任制實施辦法》的要求做好相關工作，并按要求對中標單位標后履約情況進行評價。
第二十九條，法律責任
《辦法》規(guī)定對于在招標投標或標后履約過程中存在違法違規(guī)行為的市場主體，依照相關法律法規(guī)予以查處，并給予信用懲戒。
第三十條，附則
明確本《辦法》公布后，原《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實施辦法》（湘水辦[2014]54號）、《關于在全省推行水利工程電子招標投標的實施意見》（湘水辦[2016]10號）兩個文件廢止，省水利廳此前有關規(guī)定與本《辦法》不一致的，按本《辦法》執(zhí)行。
